عندما تولت الشيخة النعيمي منصبها في الأول من يناير/كانون الثاني 2026 بصفتها الأمينة العامة السابعة لهيئة السياحة التابعة للأمم المتحدة، ورثت منظمة تمر بمرحلة انتقالية. فقد أكملت الهيئة، التي كانت تُعرف سابقًا باسم منظمة السياحة العالمية التابعة للأمم المتحدة، عملية إعادة تسمية علامتها التجارية لتصبح "هيئة السياحة التابعة للأمم المتحدة" في عام 2024، ساعيةً إلى تعزيز دورها وتوسيع نطاق عملياتها ضمن النظام متعدد الأطراف. وتواجه الإدارة الجديدة الآن أجندة طموحة تشمل: التكيف مع تغير المناخ، وتعزيز مرونة قطاع السياحة، والتحول الرقمي، والاستثمار المستدام، والذكاء الاصطناعي، وتطوير القوى العاملة، والتوسع المستمر لشبكة المكاتب الإقليمية للمنظمة.
لكن من بين هذه الأولويات يكمن سؤال هيكلي لم تتم معالجته بالكامل في إطار إدارة السياحة العالمية: أين تنتمي الدول والأقاليم الجزرية الصغيرة في العالم من الناحية المؤسسية؟
على مدى ثلاثة عقود، تناول النقاش الدولي هذه القضية بشكل أساسي من خلال إطار الدول الجزرية الصغيرة النامية - وهي فئة الدول الجزرية الصغيرة النامية المعترف بها من قبل الأمم المتحدة. والمخاوف مألوفة ومشروعة: الهشاشة أمام تغير المناخ، والانكشاف الاقتصادي، والعزلة الجغرافية، ومحدودية الموارد، والاعتماد على الواردات، والاعتماد الكبير على السياحة. إلا أن هذا النقاش ظل قاصراً. فواقع العزلة يتجاوز بكثير قائمة الدول الجزرية الصغيرة النامية نفسها.
تشمل عائلة الدول والأقاليم الجزرية الصغيرة الأوسع نطاقاً جميع أحواض المحيطات وجميع فئات التنمية. وهي تضم دولاً ذات سيادة مثل مالطا وأيسلندا وقبرص وموريشيوس وسيشيل، بالإضافة إلى أقاليم تتمتع بالحكم الذاتي وأخرى تابعة مثل ماديرا وجزر الأزور وبولينيزيا الفرنسية وكاليدونيا الجديدة وجزر فارو وجزر أولاند وريونيون وبرمودا، وعشرات أخرى ممثلة من خلال هياكل العضوية المنتسبة والتابعة لهيئة السياحة التابعة للأمم المتحدة.
بعضها ثري، وبعضها الآخر لا يزال يعتمد بشكل كبير على المساعدات. بعضها دول ذات سيادة كاملة، وبعضها الآخر يتمتع بدرجات متفاوتة من الاستقلال الذاتي تحت سلطة الدول الكبرى. ومع ذلك، تشترك جميعها في حالة هيكلية مميزة لا يشهدها أي اقتصاد قاري بشكل مماثل: الانعزالية.
الانعزالية كحالة اقتصادية
تُعد السياحة أوضح مثال على تلك الحالة المشتركة.
قلما نجد في العالم قطاعات اقتصادية تُظهر هذا التركيز المتواصل حول قطاع واحد. ففي جزر المالديف وسيشيل، تُشكّل السياحة ما يقارب نصف الناتج المحلي الإجمالي. وفي مالطا وماديرا وموريشيوس، تُعدّ السياحة ركيزة أساسية للدخل القومي وفرص العمل. وفي قبرص، لا تزال السياحة من أهم قطاعات التصدير. أما في بولينيزيا الفرنسية، فتُعتبر السياحة والربط الجوي محركين اقتصاديين حيويين. حتى آيسلندا - التي غالباً ما يُنظر إليها من منظور الازدهار الإسكندنافي المتقدم - أصبحت مُعرّضة بشكل كبير لتدفقات السياحة الدولية خلال العقد الماضي.
يمتد هذا الاعتماد عبر الفجوة بين الدول المتقدمة والنامية. فاقتصاد المنتجعات الفاخرة في المحيط الهندي ودولة جزرية أوروبية ذات دخل مرتفع لا يزالان عرضة للعديد من الصدمات الخارجية نفسها: تقليص خطوط الطيران، وتقلب أسعار الوقود، واضطرابات سوق الرحلات البحرية، وتضرر البنية التحتية بسبب تغير المناخ، ونقص العمالة، وتضخم سلاسل التوريد، وضغوط السياحة المفرطة.
كشفت جائحة كوفيد-19 عن هذه الحقيقة بوضوح استثنائي. فقد شهدت اقتصادات الجزر الصغيرة بعضًا من أشدّ حالات انهيار السياحة على مستوى العالم، لأن قيود الحركة تحوّلت فورًا إلى انكماش اقتصادي وطني. وكان التعافي متفاوتًا بنفس القدر، ومرتبطًا ارتباطًا وثيقًا باستئناف النقل الجوي والربط البحري - وهي تبعيات هيكلية فريدة من نوعها في حدّتها.
وعلى الرغم من ذلك، لا توجد آلية مؤسسية مخصصة في الداخل السياحة التابعة للأمم المتحدة لمعالجة الاقتصادات المنعزلة كفئة عالمية متماسكة.
نقطة عمياء في إدارة السياحة العالمية
لا تزال جغرافية عمليات هيئة السياحة التابعة للأمم المتحدة منظمة وفقًا للمنطق القاري. وتحتفظ الهيئة بست لجان إقليمية تغطي أفريقيا، والأمريكتين، وشرق آسيا والمحيط الهادئ، وأوروبا، والشرق الأوسط، وجنوب آسيا. وفي الوقت نفسه، وسّعت الهيئة شبكة مكاتبها التشغيلية تدريجيًا.
- مكتب الدعم الإقليمي لآسيا والمحيط الهادئ في نارا منذ عام 1995؛
- المكتب الإقليمي للشرق الأوسط في الرياض منذ عام 2021؛
- مكتب إقليمي قادم للأمريكتين في ريو دي جانيرو؛
- مفاوضات جارية لإنشاء مكتب إقليمي لأفريقيا في مراكش.
كل منطقة جغرافية في العالم تمتلك ركيزة مؤسسية ضمن نظام السياحة التابع للأمم المتحدة - باستثناء الجزر.
تكمن المشكلة في بنيتها. فالدول والأقاليم الجزرية الصغيرة موزعة على جميع اللجان الإقليمية. جزر الكاريبي تابعة للأمريكتين، وجزر المحيط الهندي لأفريقيا، وجزر البحر الأبيض المتوسط لأوروبا، وجزر المحيط الهادئ لشرق آسيا والمحيط الهادئ. ونتيجة لذلك، تتشتت القضايا المتعلقة بالعزلة الجغرافية عبر هياكل بيروقراطية مصممة أساسًا وفقًا لأولويات قارية.
إن العواقب ليست رمزية فحسب، بل إنها تؤثر على تصميم البرامج، وتيسير الاستثمار، وجمع البيانات، وتخطيط المرونة، والاستجابة للأزمات، وسياسة الاتصال، وتطوير القوى العاملة، والتمثيل في مناقشات السياحة العالمية.
لا يوجد اليوم مكتب مخصص أو مكتب موضوعي أو آلية تنسيق دائمة داخل هيئة السياحة التابعة للأمم المتحدة لاقتصادات السياحة في الجزر الصغيرة كفئة جماعية.
حدود إطار عمل الدول الجزرية الصغيرة النامية
إن غياب مثل هذا الهيكل أمر لافت للنظر بشكل خاص لأن الجزر الصغيرة احتلت مكانة مركزية في مناقشات الأمم المتحدة حول التنمية المستدامة لعقود من الزمن.
المسار واضح تماماً:
- برنامج عمل باربادوس لعام 1994؛
- استراتيجية موريشيوس لعام 2005؛
- مسار ساموا لعام 2014؛
- ومؤخراً، أجندة أنتيغوا وبربودا لعام 2024 للدول الجزرية الصغيرة النامية (ABAS).
لطالما شكلت السياحة ركيزة أساسية في جميع هذه الأطر. ومع ذلك، لا يزال الهيكل المؤسسي المبني حولها مرتبطاً بشكل وثيق بتصنيف الدول الجزرية الصغيرة النامية.
إن هذا التمييز مهم.
تم استحداث فئة الدول الجزرية الصغيرة النامية في المقام الأول في سياق سياسات التنمية، حيث تركز على مواطن الضعف المرتبطة بمعوقات التنمية. إلا أن العديد من الأقاليم والدول الجزرية التي تعاني من تبعات العزلة الهيكلية لا تُصنف ضمن الدول النامية. فمالطا وأيسلندا ليستا من الدول الجزرية الصغيرة النامية، وكذلك جزر فارو، وجزر أولاند، وبرمودا، وماديرا. ومع ذلك، يواجه قطاع السياحة فيها العديد من القيود الجغرافية والتشغيلية نفسها.
ونتيجة لذلك، يترك الإطار الحالي فجوتين متوازيتين:
- لا تزال الدول الجزرية الصغيرة النامية تفتقر إلى آلية تشغيلية دائمة للسياحة داخل هيئة السياحة التابعة للأمم المتحدة نفسها.
- لا تزال اقتصادات الجزر غير الأعضاء في الدول الجزرية الصغيرة النامية خارج أي هيكل سياحي متعدد الأطراف مخصص تماماً.
وهذا يخلق مفارقة. فالاقتصادات الأكثر اعتماداً على السياحة في العالم تشترك في ظروف هيكلية، لكنها تظل مجزأة مؤسسياً لأن التصنيفات الإدارية لا تتوافق مع واقع السياحة.
الجزر كمختبرات للسياحة العالمية
لا تُعتبر الجزر الصغيرة جهات فاعلة هامشية في السياحة العالمية. بل إنها في كثير من النواحي، عملت تاريخياً كمختبرات للابتكار السياحي.
وجهات جزرية رائدة:
- نماذج المنتجعات المتكاملة؛
- استراتيجيات تسويق الوجهات السياحية؛
- تطوير السياحة البحرية؛
- السياحة البيئية البحرية؛
- سياسات التكيف مع تغير المناخ في قطاع السياحة؛
- شهادة الضيافة المستدامة؛
- تخطيط السياحة الموجه نحو المرونة.
كما لعب قادة الجزر أدواراً بارزة في دبلوماسية السياحة الدولية.
أصبح آلان سانت أنج أحد أكثر دبلوماسيي السياحة شهرة على المستوى الدولي في المحيط الهندي وأفريقيا، وكان مرشحًا رئيسيًا في عام 2017. UNWTO انتخاب الأمين العام.
أسس إدموند بارتليت المركز العالمي لمرونة السياحة وإدارة الأزمات في عام 2018 بجامعة جزر الهند الغربية، مساهماً في وضع المرونة في صميم حوكمة السياحة العالمية. وقد أسهمت هذه المبادرة في نهاية المطاف في اعتراف الأمم المتحدة بيوم 17 فبراير/شباط يوماً عالمياً لمرونة السياحة في عام 2023.
في مناطق المحيط الهادئ والبحر الكاريبي والبحر الأبيض المتوسط والمحيط الهندي، يقود خبراء الجزر مدارس الضيافة ومعاهد المرونة ومنظمات إدارة الوجهات وبرامج أبحاث السياحة المناخية.
الخبرة موجودة. والشرعية موجودة. والزخم السياسي موجود.
ما لا يوجد حتى الآن هو الأداة المؤسسية القادرة على ربط هذه الجهود المتفرقة في منصة عالمية دائمة.
نقاط الضعف الهيكلية المشتركة
إن الحجة المؤيدة لإطار عمل موحد للجزيرة ليست ثقافية أو جغرافية؛ بل هي هيكلية.
الضعف المناخي
لا يوجد قطاع من قطاعات الاقتصاد السياحي أكثر عرضة لاضطراب المناخ من الجزر الصغيرة.
يهدد ارتفاع مستوى سطح البحر الجزر المرجانية المنخفضة في جزر المالديف وكيريباتي. ويؤدي ابيضاض المرجان إلى تقويض النظم البيئية للسياحة البحرية من منطقة البحر الكاريبي إلى المحيط الهادئ. وتتسبب العواصف الشديدة في إلحاق أضرار متزايدة بالبنية التحتية في مختلف الوجهات السياحية الجزرية. ويؤثر نقص المياه على جزر البحر الأبيض المتوسط والمحيط الأطلسي على حد سواء. ويعيد انحسار الأنهار الجليدية تشكيل المناظر الطبيعية السياحية في أيسلندا.
تشهد المناطق الجغرافية المختلفة مظاهر مختلفة لتغير المناخ، لكنها جميعاً تواجه ضعفاً متزايداً بسبب نطاقها الإقليمي المحدود وتركزها الاقتصادي.
الاعتماد على الاتصال
غالباً ما تستطيع الاقتصادات القارية استيعاب انخفاضات في طرق النقل عبر ممرات بديلة. أما الجزر فلا تستطيع ذلك.
قد يؤثر إلغاء مسار جوي واحد على عائدات السياحة الوطنية، وحركة العمالة، وسلاسل التوريد، وتدفقات الاستثمار في آن واحد. وتؤثر تكاليف الشحن البحري بشكل غير متناسب على الجزر لأن كل مدخلات السياحة تقريبًا - من الغذاء ومواد البناء والوقود والتكنولوجيا - تعتمد على الخدمات اللوجستية المستوردة.
وهذا يخلق هشاشة هيكلية لا مثيل لها في اقتصادات السياحة القارية.
استنزاف رأس المال البشري
تواجه أسواق العمل الصغيرة صعوبة في الاحتفاظ بالعمالة الماهرة. وكثيراً ما يهاجر العاملون في قطاع السياحة إلى اقتصادات أكبر توفر أجوراً أعلى وفرصاً وظيفية أوسع.
يشمل هذا التحدي الجزر النامية والمتقدمة على حد سواء. تواجه دول الكاريبي هجرة الكفاءات في قطاع الضيافة نحو أمريكا الشمالية. وتواجه الجزر الأوروبية شيخوخة سكانية ونقصاً في القوى العاملة. أما جزر المحيط الهادئ فتخسر عمالة سياحية مدربة لصالح أستراليا ونيوزيلندا.
أيدت الأمم المتحدة برنامج "القرى الريفية كمشاريع تجارية" كنموذج لدعم المجتمعات، وشاركته عبر شبكتها. وسيكون إنشاء مكتب للأمم المتحدة خاص بالدول الجزرية الصغيرة موضع ترحيب. ونحن الآن بحاجة إلى دعم شبكة السياحة المجتمعية في جامايكا ومنطقة الكاريبي، بالتعاون مع شريكنا المعهد الدولي للسلام من خلال السياحة، وبالتنسيق مع فرع المعهد في منطقة الكاريبي. لذا، نؤيد إنشاء هذا المكتب التابع للأمم المتحدة للدول الجزرية الصغيرة، وهو أمرٌ في غاية الأهمية.